Transantiago ¿Diseño o Implementación?

A la hora de precisar qué falló en el Transantiago, no se puede obviar el debate sobre quién tuvo la responsabilidad en la puesta en marcha. Sobre todo si hablamos de dos administraciones -Lagos y Bachelet- que parecen enrostrarse la una a la otra el pecado original de un megafracaso. […]

A la hora de precisar qué falló en el Transantiago, no se puede obviar el debate sobre quién tuvo la responsabilidad en la puesta en marcha. Sobre todo si hablamos de dos administraciones -Lagos y Bachelet- que parecen enrostrarse la una a la otra el pecado original de un megafracaso. Esta semana, nuevamente estuvo en el tapete el debate acerca de quién y cuándo erró, a raíz de las declaraciones de Ricardo Lagos que volvió a establecer una diferencia entre la idea y la concreción. Carlos Osorio -experto en innovación, tecnología y políticas públicas- sostiene una tesis: lo que manda en estos proyectos de gran envergadura es el diseño. O sea, ahí reside el pecado original del Transantiago. Diez expertos en políticas públicas responden: ¿Es diseño o implementación?

por  Carlos Osorio

Iridium fue un megaproyecto ideado por Motorola a fines de la década de los 80 con el objetivo de ofrecer una solución para comunicarse desde y hacia cualquier lugar del mundo a través de una constelación de 77 satélites. En 1991, Motorola fundó Iridium LLC, empresa independiente que llegó a costar US$15 mil millones.Todos aplaudieron lo que parecía ser un gran éxito. La primera llamada fue realizada el 1 de noviembre de 1998 por Al Gore, en medio de vítores y aplausos. Sin embargo, nueve meses más tarde la firma se declaró en quiebra y aunque sus activos se calculaban en US$ 6 mil millones, fue adquirida en apenas US$ 25 millones.

Gran fracaso. ¿Quién fue el responsable: quienes lo diseñaron, los que lo implementaron, quienes salieron a vender o los que operaron el proyecto?

Todos tienen su cuota de culpa. Sin embargo, el diseño, que parecía óptimo en su momento, fue uno de los principales causantes.

Esta semana el ex presidente Ricardo Lagos dijo -en una entrevista a la radio ADN- que respecto al Transantiago “una responsabilidad es el diseño, que todas las autoridades internacionales aplauden y dicen que está muy bien, pero la forma en que se implementó o si se implementó antes de tiempo, a mí excúsenme, no me corresponde”.

¿Qué tanta razón tiene Lagos? ¿Cuánto de la responsabilidad es atribuible al diseño de un sistema como éste, cuánto podemos asignar a su implementación y cuánto a su operación?

El proyecto Iridium posee varias cosas en común con nuestro Transantiago. La comparación ayuda a poner en perspectiva el dilema y a responder la pregunta que hoy divide a Lagos y a Bachelet: ¿diseño o implementación?

4 razones para entender un fracaso

1) Tanto el diseño de Iridium como el del Transantiago fueron elogiados en su momento. Sin embargo, cuando se aplaude el diseño de una iniciativa que está en el papel -que sabemos que aguanta mucho- no se alaba la excelencia de la solución sino más bien la ambición del proyecto.

Como lo dijo el World Resources Institute, el Transantiago era “la reforma al sistema de transporte más ambiciosa llevada a cabo por un país en desarrollo”. Que sea ambiciosa, no quiere decir que su diseño sea óptimo

¿Por qué no se puede aplaudir la excelencia del diseño de un sistema como éste antes de su operación? Porque, como veremos a lo largo de este artículo, en esa instancia aún no existe la información necesaria para asegurar sus méritos. O sea, el Transantiago pudo ser una idea muy valorada en foros y seminarios, pero de ahí a que funcionara, había un gran trecho. Basta ver las reacciones a posteriori. Conversé esto con Joseph Sussman, mi antiguo profesor del MIT y uno de los padres de la teoría de sistemas inteligentes de transporte. Concluimos que el Transantiago es un ejemplo de cómo no llevar a cabo sistemas de ingeniería desde su diseño hasta su operación.

2)Tanto Iridium como Transantiago son ejemplos de “sistemas de ingeniería”. Utilizando la definición de la División de Sistemas de Ingeniería del MIT, son sistemas de gran escala habilitados por tecnología; que poseen, afectan y son afectados por los aspectos sociales, económicos y políticos propios de donde y cómo operan; presentan aspectos dinámicos y están sujetos a incertidumbre, ambigüedad y riesgo; y además, al ser altamente complejos, poseen propiedades emergentes.

¿Qué significa que posean propiedades emergentes? Que algunos problemas y comportamientos sólo aparecen con la operación de parte o de la totalidad de sus componentes. Son sistemas que no sólo afectan a la sociedad, sino también son afectados por ella, por lo que su comportamiento no es 100% predecible.

Por ende, no son pocas las iniciativas que contando con los “mejores datos, mejores profesionales, mejores consultoras y mejores intenciones”, generan los peores resultados al ser llevadas a la práctica sin haber realizado experimentos o prototipos con al menos parte de sus componentes.

3) Iridium y el Transantiago son ejemplos de “gran diseño”: iniciativas de  envergadura y complejidad; donde existen muchas variables por controlar y conocer; con alto grado de incertidumbre y riesgo; y que comienzan a operar de una vez, al mismo tiempo.

¿Qué problemas poseen este tipo de iniciativas? Que, dadas sus propiedades emergentes, no se puede aprender lo necesario para disminuir su probabilidad de fracaso, sin someter a prueba los supuestos y teorías utilizados en el diseño de los sistemas.

Eso pasó con el Transantiago. Está más que claro que las cosas funcionaron contrario a lo presupuestado. Además fuimos testigos de lo que se llama en la academia la “resistencia de las políticas”: son las características de algunos proyectos que en vez de resolver los problemas, los terminan agravando.

4) Otro aspecto común a este tipo de proyectos es que lo que no funciona se conoce demasiado tarde: durante su operación. De este modo, un diseño que no incorpora previamente experimentación parcial o total no permite detectar qué puede no funcionar.

Como resultado, la atención de quienes desarrollan el proyecto se pone entonces en tratar de validar un diseño que, en muchos casos, puede ser trágico. Se da una perversa alineación de incentivos que tiende a desoír, desechar o no considerar a las personas o la información que contradicen lo planeado y esperado por el establishment. Nadie es capaz de poner freno de mano.

Los cambios se hacen al principio, no al final

Como me decía un antiguo profesor del MIT: “No existe un límite claro entre etapas. Separar el diseño, implementación y operación en sistemas complejos sólo está en la mente de los ineptos”.

En sistemas como el Transantiago, dichas etapas deben ir de la mano para minimizar la probabilidad de megafracasos. Algo que los académicos de Harvard Carliss Baldwin y Kim Clark -en su libro “Las Reglas del Diseño”- y que Daniel Whitney, profesor de MIT, dejan bastante claro: “Pensar que diseño, implementación y operación son etapas aisladas es, por decir lo menos, no entender la naturaleza del problema que se tiene entre manos”.

Los sistemas de ingeniería permiten, a la luz de la evidencia, explicar en parte por qué una iniciativa que “se cree” bien diseñada puede terminar siendo un fracaso máximo. La teoría de la innovación permite, a su vez, complementar el análisis de responsabilidades en el diseño, implementación y operación del Transantiago.

Los procesos de innovación buscan resolver un problema de la mejor manera posible y generar algo nuevo, o un cambio no trivial, que cree valor para un mercado o grupo social y retornos para la organización que innova.

Al innovar queremos generar lo que llamo el efecto Wow! (positivo). El Transantiago, sin embargo, ha creado un efecto Auch! (negativo) y lo ha hecho con bombos y platillos.

¿Qué nos dice la teoría de innovación acerca de cómo evitar los efectos Auch!? Nos dice que los problemas de una iniciativa se pueden identificar a lo largo de todo su ciclo de vida, pero el costo de solucionarlos aumenta exponencialmente a medida que se avanza en etapas posteriores al diseño básico.

En otras palabras, cuanto más se demore uno en identificar y resolver un problema, más caro resultará hacerlo.  ¿Por qué? Debido a que las inversiones organizacionales, políticas y de capital hacen más rígida la arquitectura del sistema (la manera en que un concepto le da forma a la función que el sistema debe cumplir).

Por el trabajo de los académicos Steven Wheelwright y Kim Clark, sabemos que al menos 70% de las posibilidades de influenciar resultados o afectar cambios en un proyecto se juegan en las etapas de adquisición de información, creación de conceptos y diseño básico. Es decir, antes de seguir avanzando en el diseño detallado y comenzar la implementación y la operación. Paradójicamente, son muchas las investigaciones que demuestran que la mayor parte del tiempo dedicado en resolver problemas que “aparecen” se gasta durante la implementación y operación. O sea, al final.

Es decir, las personas se ponen de cabeza a tratar de resolver los “imprevistos” cuando las posibilidades de hacer cambios son mínimas, y el costo de solucionarlos se ha elevado varias veces por sobre lo que habría costado “hacerlo bien”.

Qué significa “hacerlo bien”

¿Qué significa “hacerlo bien”? Para esto podemos aprender de Toyota o la NASA.

Toyota llama front loading a un método que consiste en aumentar la carga de trabajo en las etapas tempranas de un proyecto -anteriores a la implementación y ejecución- con el objetivo de identificar y eliminar lo antes posible problemas potenciales.

Antes de que surgiera el front loading, el 80% de los problemas se resolvía entre las etapas de implementación y operación. Después del front loading el 80% se identifica y resuelve antes o durante el diseño.

¿Qué implicancia tiene esto? Que los “imprevistos” pueden ser identificados si se trabaja adecuadamente.

Ahora ¿cómo se cargan de trabajo las etapas tempranas de un proyecto? Invirtiendo en aprender lo más que se pueda en áreas de alta ambigüedad e incertidumbre. Esto mediante estudios, análisis etnográfico y prototipeo.

Veamos un ejemplo concreto y reciente: el cambio del sistema de pago del transporte público en Boston. En dicha ciudad pasaron del tradicional token -una moneda de bronce- al Charlie Ticket, una tarjeta inteligente algo más simple que la Bip!

¿Cómo lo hicieron? Implementando paulatinamente: cada semana una estación se incorporaba al nuevo sistema. Además decidieron partir por las estaciones con menor tránsito. Sí, tal cual. Y eso que sólo trataban de modificar el hábito de pagar de los usuarios.

¿Qué hacían en cada estación? Identificar los problemas más comunes que sufrían las personas al operar con el nuevo sistema de recarga de las tarjetas y pago. Gracias a esa información, semana a semana modificaban el sistema y la manera de vender las tarjetas, y así podían capacitar a su personal para que estuviesen preparados para enfrentar las dudas de los usuarios.

De esta manera, detectaron muchos de los errores de manera localizada y controlada, y fueron capaces de mejorar el diseño.

¿Por qué demoraron en Boston más de un año en cambiar sólo el sistema de pago? Porque sabían que el simple hecho de pagar con un medio distinto y habilitado por tecnología requería un cambio de comportamiento de las personas. Tenían claro que, más allá de los resultados siempre limitados de encuestas y focus groups, no podían anticipar todos los problemas asociados a la experiencia de consumo del nuevo sistema. Además, para garantizar la implementación a gran escala, necesitaban aprender-haciendo y para evitar un megafracaso era indispensable fallar de manera controlada, focalizada, lo más pronto y barato posible.

Así evitaron el efecto Auch! masivo, y encontraron el efecto Wow!

¿Cuánto costaba adelantarse a los problemas?

El Transantiago “pareciera” haber sido implementado por etapas, sin embargo la evidencia apunta más a la tesis del Big Bang: todo de una vez.

La ilusión de las etapas es fruto de la cantidad y el calibre de los problemas que surgieron, de la subestimación del impacto de no partir con todos los componentes en perfecto funcionamiento, y de la falta de conciencia de su complejidad operacional.

Por ejemplo, antes del Transantiago las autoridades trataron de implementar al menos tres sistemas de pago automático en las micros (para una población 10 veces mayor a la de Boston). Ninguno de ellos funcionó. Pese a ese dato crucial, no se hizo nada parecido -experimentación y gradualidad- a lo de Boston. Y eso que en el Transantiago, la tarjeta Bip! era sólo uno de los cambios (y no el más relevante).

Algunos esgrimen que no se pueden comparar los recursos de un país desarrollado con los de uno en desarrollo. Es cierto, pero hasta cierto punto. Es aquí donde la teoría de innovación nos ayuda de nuevo, porque los sistemas complejos son contra-intuitivos en muchos aspectos.

Si somos más pobres, debemos cuidar mejor nuestros recursos. Sin embargo, esto no significa no gastar, sino invertir bien. Lo ejemplificaremos con un ejercicio basado en algunos datos del Transantiago.

El sitio web del Transantiago enuncia que, previo a febrero del 2007, la inversión para el proyecto contemplaba, entre aportes del Estado y de los privados, montos que van de los US$ 300 millones a los US$ 400 millones. Sus pérdidas entre febrero de 2007 y agosto del 2008 ascienden a US$ 635.5 millones, con un déficit mensual para julio del 2008 de US$ 54.2 millones.

Supongamos que identificar lo antes posible los problemas del Transantiago hubiese costado US$ 35.5 millones. De haber sido así, nos habríamos ahorrado unos US$ 600 millones.

Supongamos además que, en promedio, cada experimento de alguna dimensión del Transantiago -entre las etapas de diseño e implementación y antes de comenzar a operar- hubiese costado US$ 500 mil. Los estudios académicos -como el de Stefan Thomke, de Harvard- permiten deducir que el número óptimo de experimentos o pilotos a realizar en el Transantiago deberían haber sido 24. O sea, US$ 12 millones adicionales para experimentar previamente con los buses, las interconexiones, los sistemas de pago automático, la interacción con usuarios, etc.

Son casi US$ 48 millones que se suman a los US$ 400 millones originales. Cierto, es un valor alto y que a la luz de nuestra mentalidad a la hora de diseñar políticas públicas, difícilmente se habría aprobado. Hay atenuantes: el Transantiago era un desafío nuevo y tal como dicen los académicos John Sterman y Nelson Reppenning -de MIT-, nadie obtiene el crédito por evitar problemas que nunca pasaron.

El punto es que aunque se trate de valores nada despreciables, son varias veces inferiores a las pérdidas potenciales.

Errores del Transantiago

Miremos el Transantiago y enumeremos algunos de sus problemas.

Primer error: una manera de gestionar el proyecto que separó el diseño de la implementación y operación. Este es quizás el peor de los problemas, porque se basa en un paradigma antiguo de gestión de proyectos que no está alineado con las necesidades y requerimientos de sistemas de ingeniería de alta complejidad, como el Transantiago.

Sin embargo, aún bajo el antiguo paradigma, los problemas no fueron menores: subestimación de la demanda debido a la utilización de encuestas de origen y destino de viajes con más de cinco años de antigüedad. Esta es una de las causas más comunes en los fracasos de este tipo de iniciativas: si los contextos cambian con el tiempo, éstos deben incorporarse al diseño de las soluciones. No fue el caso aquí.

También hubo problemas en el alineamiento de incentivos entre las partes operadoras, cambios al diseño original y eliminación de algunas funciones que inicialmente eran parte del diseño. La evidencia derribó los supuestos acerca de cómo las personas utilizarían el Metro y la tarjeta Bip! Entre todo esto, no se pueden minimizar los efectos de los cambios en el liderazgo del Transantiago. Uno de los problemas más graves en desarrollo de sistemas de ingeniería son atribuidos a cambios en el liderazgo.

¿Implementación?

¿Problemas de implementación? Sin duda que los hubo, pero dichos problemas se incubaron por un diseño deficiente, y por no ser capaces de disminuir la ambigüedad, incertidumbre, el riesgo y la ignorancia asociada a este proyecto.

En este tipo de iniciativas no se puede separar el diseño de la implementación y la operación, tan fácilmente como si se tratase de la construcción de una casa. Es más: en la construcción de una casa, uno percibe problemas de diseño durante la construcción. ¿Hay “tareas” que son puramente de diseño, implementación y operación? Sin duda… pero sólo tareas. Cuando hablamos de “etapas” la división es difusa.

¿Qué lecciones podemos sacar? Cualquier megaproyecto debe considerar presupuestos para el aprendizaje mediante experimentación. Este debe orientarse a probar más que a verificar. Esto es un desafío mayor porque no está internalizado aquí el concepto de gastar en fallar. Lo conversábamos hace poco más de un año en Silicon Valley con un grupo de expertos de  IDEO, una de las empresas de innovación más relevantes del mundo: estos presupuestos, si bien parecen excesivos, por lo general son menores que los costos del “peor escenario” y han mostrado disminuir la probabilidad de megafracasos en hasta 90%.

Jeffrey Pressman y Aaron Wildavsky escribieron, en su libro Implementación (1984) que “una política pública no sólo se debe evaluar en términos de lo atractiva que sea, sino también en términos de si se puede implementar”.

Es por esto que no podemos separar diseño de implementación y operación.  El diseño es concurrente, la evaluación es continua y la implementación y operación sirven para mejorar un diseño básico que, se sabe, va a tener problemas.

Entonces. ¿Le corresponde parte de la responsabilidad al ex presidente Lagos? Basado en lo anterior, claramente que le corresponde. De acuerdo a una encuesta realizada entre la Escuela de Sociología de la UC y el programa Tolerancia Cero, el 67.7% de los consultados así lo cree.  Siguiendo a James Surowiecki, aquí la sabiduría parece estar en la masa. Lo peor de todo es que aún no hemos absorbido el costo total de solucionar este problema.

Algunas voces han llamado al “rediseño” del Transantiago. Por favor, saquemos lecciones de lo que hemos vivido. A esta altura, un rediseño puede ser mucho peor: existen varias razones de peso, las que serían material para otra columna. Además ¿ayudaría en algo una acusación constitucional a estas alturas? Quizás a la Alianza la ayude políticamente, pero la evidencia nos dice que sólo serviría para empeorar las cosas en el Transantiago.

Ojalá que todos -gobierno y oposición- estén a la altura de las circunstancias. Lo necesitamos de manera urgente.

Los expertos opinan…

Juicios encontrados despierta la discusión acerca de si el gran problema del Transantiago fue el diseño o la implementación. Aquí, diez expertos exponen su punto de vista y explican sus teorías.

Tomás Flores

(Economista del Instituto Libertad y Desarrollo)

“En el fracaso de Transantiago hay tanto errores de diseño como de implementación. En el diseño, que fue a su vez rectificado varias veces antes de la puesta en marcha, se comete el error de desechar la red alimentadora que había configurado el sector privado tras años de prueba y error, y reemplazarla por una red definida centralizadamente y de una rigidez tal que se requiere permiso ministerial para poderla modificar. Ese diseño restringe de tal manera a los operadores, que desconecta a la oferta de la demanda, en un contexto de una ciudad con cambios importantes de densidad poblacional en cada uno de sus barrios. Adicionalmente, el tipo de bus seleccionado no es consistente con la infraestructura disponible, ni con las características físicas de los chilenos y en ausencia de zonas pagas generó una evasión difícil de controlar.

En la implementación hubo errores sustanciales al iniciar un sistema nuevo sin el soporte tecnológico operativo, de hecho no lo está hasta el día de hoy, lo cual dificulta el control de flota y hace imposible para el usuario realizar un pronóstico sobre la frecuencia de los buses. La ausencia de la red de vías exclusivas ha mantenido la baja velocidad de desplazamiento, lo que unido a los trasbordos requeridos ha elevado el tiempo de viaje total para el usuario.

En suma, el diseño ’soviético’ del Transantiago y la improvisación temeraria explican el fracaso de la peor política pública implementada en muchas décadas”.

Ignacio Briones

(Profesor de la Escuela de Gobierno de la Universidad Adolfo Ibáñez)

“Mi percepción es que, al margen de la implementación, el Transantiago tiene un problema de diseño importante. La malla nueva es sensiblemente menos densa que la antigua, particularmente en la periferia, que es donde se han producido los principales problemas. La pretensión que esa menor densidad se iba a compensar con trasbordos y una mayor eficiencia del sistema se ha revelado falsa.

Un segundo dato clave es que al comparar la matriz origen-destino de 1991 con la de 2001, queda claro que el patrón de movimiento de la gente cambió significativamente en esos diez años, con un incremento importante de los desplazamientos intra-zonas en desmedro de los interzonas. Aunque pueda parecer obvio, esto muestra otra cosa interesante: que la ciudad es un “bicho móvil”. Que los sistemas no son estáticos, sino dinámicos. Y resulta que el nuevo plan fue concebido en buena medida para un “bicho estático”. Las licitaciones de recorridos usaron un diseño rígido que no contemplaba cambios importantes en un horizonte de varios años, sin válvulas de escape que permitieran al sistema adaptarse a una ciudad en continuo movimiento. Aun cuando el diseño actual hubiera respondido bien al flujo del momento en que fue creado, el sistema habría enfrentado problemas por la rigidez. Por eso, cuando Lagos dice que el diseño fue aplaudido en todas partes, me gustaría saber quién lo aplaudió, porque es sabido que se hizo entre cuatro paredes”.

Juan Enrique Coeymans

(Doctor en Ingeniería de Transporte y profesor investigador la Universidad Católica)

“El problema estuvo en el diseño y en la implementación. En el diseño hay que distinguir entre el estratégico y el operacional (ingenieril). En el estratégico, la falla mayor es responsabilidad de los ministerios de Hacienda del anterior y del actual gobierno que exigieron autofinanciamiento y, no sé por qué, pusieron la tarifa en $ 380. Eso no daba jamás si se quería empresas grandes y serias, y no una multitud de microempresarios que apenas subsistían. En el transporte urbano de buses no hay economías de escala: las empresas más grandes tienen mayores costos. La única forma de financiar con la tarifa impuesta era reduciendo la flota, que fue lo que hicieron. El diseño estratégico financiero no fue malo, fue pésimo. El diseño ingenieril fue sólo hasta la obra gruesa, no se bajó a los detalles, para eso se requería una institucionalidad que no se tenía. Por eso, muchos detalles quedaron mal hechos o inconclusos. Finalmente hubo problemas en implementación: se permitió que participaran empresarios que no poseían los buses (para abrirles una posibilidad a los antiguos empresarios de los buses amarillos, lo cual fue un desastre). El Transantiago no estaba listo para echarlo a andar. Por último, el sector privado no ha estado a la altura. Los buses son de empresarios privados que hasta ahora se la han llevado gratis”.

Leonidas Montes

(Decano de la Escuela de Gobierno de la Universidad Adolfo Ibáñez)

“Se me viene a la memoria un dicho de Friedman: ‘Si ponemos al gobierno a cargo de la administración de la arena del desierto del Sahara, en 5 años tendríamos un problema de escasez de arena’. Transantiago ha sido un fracaso colosal. La chapucería estatal por excelencia. Fue un plan diseñado en un laboratorio. Y mal diseñado: con esa arrogancia propia de quienes creen que un modelo puede determinar la conducta de la gente. Se creó un engendro que prácticamente se hizo a puertas cerradas. Y mientras casi todo el gobierno estaba de vacaciones, fue irresponsablemente implementado. Era una buena idea que se ha convertido, técnica, económica y políticamente en un Frankenstein que intentamos mantener calmado. Una lección importante es que nuestro aparato estatal ya no es capaz de realizar reformas de esta envergadura.

Hubo problemas muy serios en su diseño. Ricardo Lagos culpa a este gobierno. Ha seguido la misma estrategia con el famoso Plan Trienal 2003-2005 de Ferrocarriles. Y este gobierno ha estirado el elástico más de la cuenta por los costos políticos que significaría asumir el fracaso. Pero aún queda un año y medio para corroborar el duro juicio de Milton Friedman”.

Guillermo Pattillo

(Economista de la Universidad de Santiago)

“Creo que el diseño fue equivocado. No conceptualmente, porque evidentemente en el mundo existe mucha experiencia con sistemas integrados como el que se pretendió hacer acá y esos sistemas son potencialmente eficientes. La lógica del diseño estaba correcta, pero el diseño concreto que se realizó fue tremendamente deficiente y la evidencia de eso es abundante. Pero el problema no para ahí, porque un mal diseño pudo haber sido corregido con una implementación eficientemente realizada. Sin embargo, eso no ocurrió. La implementación ha sido tremendamente deficiente, y no sólo por responsabilidad de los organismos públicos involucrados, sino también por las empresas privadas, ya sean operadores de buses o sostenedores de la tecnología, que finalmente no fueron capaces de pasar esta prueba. Respecto a las responsabilidades políticas, creo que el intentar dividirlas, asignando cuotas mayores o menores al gobierno de Lagos o al actual, es finalmente un ejercicio equívoco y arbitrario. En mi opinión, todos los involucrados, de este gobierno y del anterior, tienen responsabilidad y en ambos casos ella es muy significativa. Porque si bien es cierto que el diseño original fue malo, su aplicación corregida no ha sido mucho mejor”.

Francisco Martínez

(Doctor en Economía de Transporte de la Universidad de Chile)

“Creo que el pecado original está en el diseño, pero la implementación agregó problemas. El diseño se basó en niveles de calidad muy bajos (hacinamiento de 6 pasajeros/m2 comparado con 4 pasajeros/m2 en otros países), cobro arriba del bus y velocidades de operación optimistas (ente 22 a 25 km/h comparado con los 15 a 19 que se observaron). Estos y otros parámetros redujeron la flota de buses a 6.500, valor que debiese corregirse al alza si queremos tener un sistema digno y confiable como el que todos imaginamos. Otra parte del diseño fueron contratos que no tenían los incentivos correctos. Con todo, en mi opinión una parte fundamental del diseño fue mantener la tarifa y no considerar subsidios, lo que llevó a estrangular el diseño del sistema (se más que duplicó la demanda en el metro). En suma, varios factores de diseño que aún deben ser revisados llevaron a diseñar un sistema de segunda clase.

Luego vino una implementación con demasiados errores graves e inaceptables. Los sistemas no estaban listos para funcionar, como el de gestión de flota y el de cobro por tarjeta Bip, ni las empresas preparadas para operar las flotas ofrecidas, todo lo cual debió haberse garantizado durante la marcha blanca que sí existió, pero no garantizó la operación”.

Oscar Landerretche

(Profesor del Departamento de Economía de la Universidad de Chile)

“El problema del Transantiago va más allá de su diseño e implementación. Tampoco veo a un culpable específico. El problema tiene que ver con una debilidad que tenemos en Chile en el debate sobre políticas públicas. Sobre el tema del Transantiago y otras políticas públicas tenemos una insuficiente cantidad de personas estudiando los temas con distintas perspectivas. Eso hace que sea más complicado analizar un tema en toda su complejidad. Necesitamos think tanks con más personas de diferentes profesiones, más staffers -y con expertise en variadas materias- que integren las bancadas del Parlamento e incluso los partidos políticos debieran tener departamentos especializados estudiando las materias de políticas públicas. Analistas profesionales hay pocos, y si antes de echar a andar el Transantiago se hubiera discutido entre más personas, probablemente no estaríamos discutiendo sobre sus problemas y errores. Necesitamos más, mejores y más variados especialistas dedicados profesionalmente a esto, que estudien full y no part time porque la gran lección del Transantiago son las insuficiencias del sistema de debate político-técnico sobre políticas públicas en Chile”.

Louis de Grange

(Doctor en Transporte. Académico de la Universidad Diego Portales)

“El principal problema fue de implementación, porque si bien el diseño puede haber tenido falencias o inconvenientes, éstas se pueden ir modificando en el tiempo. Pero el trauma, el shock en la calidad de vida de las personas fue claramente la implementación. Y eso fue básicamente producto de la ignorancia en esta materia, porque la apuesta del gobierno fue ir resolviendo el tema en el camino, lo que hasta ahora no han podido hacer. Por esta razón, creo que la responsabilidad es absolutamente del gobierno de Bachelet, porque ellos tomaron la decisión. Lo anterior era una idea de lo que podría ser el sistema de transporte, pero uno nunca iba a poder detectar los problemas hasta la implementación. Es como que un ingeniero le eche la culpa al arquitecto si una casa se cae. El arquitecto propone un diseño, una forma, una fachada, y el ingeniero tiene que implementarlo, y si no es factible se tiene que rediseñar. Esa es una muy buena analogía que explica por qué la implementación fue lo que falló”.

Leonardo Basso

(Doctor en Economía y Políticas de Transporte. Profesor de Ingeniería Civil de la Universidad de Chile)

“Es evidente que hubo y hay problemas de implementación, pero el gran problema de diseño es clarísimo: se planificó todo basado en autofinanciamiento, aun cuando los subsidios al transporte público se justifican por razones de eficiencia económica. Los mismos parlamentarios y miembros del gobierno dicen hoy que es fundamental dar subsidios para tener un sistema de transporte público de calidad, pero es la primera vez que se dice y reconoce. Durante el gobierno del ex presidente Lagos y durante la planificación de Transantiago ¡JAMAS se habló de subsidio! Por lo tanto, es evidente que se diseñó mal. Cuando durante el gobierno del presidente Lagos se decide que el Transantiago será autofinanciado, y por ende no habrá subsidios, se decide en definitiva tener pocos buses grandes, con frecuencias bajas y pocos recorridos -lo que ahorra costos-, en vez de tener más buses pequeños, circulando más frecuentemente -lo que es más caro, pero mejor para los usuarios-. Tras el desastre (que incluye problemas de implementación, por cierto), hubo que aumentar la flota y aumentar los recorridos para mejorar algo el nivel de servicio, lo que provoca déficits. Es importante notar eso si que el déficit del Transantiago debe ser cercano al 40% del costo operacional, una cifra muy por debajo del subsidio existente en casi todos los países del mundo (superior al 60%) en que el sistema de transporte público es de calidad”.

Iván Poduje

(Arquitecto. Socio de Atisba)

“El principal error fue la implementación. A estas alturas es evidente que el diseño del Transantiago tenía errores serios en el trazado de recorridos, el tamaño de la flota, el exceso de trasbordos o los contratos con los operadores. Algunas de estas falencias se podrían haber resuelto si el plan se hubiese ejecutado por etapas, algo que nunca fue considerado y que constituye el primer error de origen del sistema. Debemos recordar que por la complejidad de Transantiago, el diseño original siempre se ajusta a medida que éste se implementa, ya que sólo entonces aparecen contingencias que son imposibles de prever con antelación. Por esta razón, la implementación siempre termina siendo más relevante que el diseño. En este contexto, la decisión de iniciar el plan de una sola vez (Big Bang), sin la infraestructura y el soporte tecnológico originalmente considerado, terminó siendo más grave.

Dicho esto, es justo señalar que los problemas de implementación no parten en este gobierno. Se inician con la decisión de no invertir en infraestructura, pensando que los privados podrían ejecutarla traspasando su costo a tarifa. Lo mismo aplica para el tamaño de la flota, cuya única justificación fue mejorar el atractivo del negocio, disminuyendo el número de operadores para aumentar sus ingresos, a fin de no subsidiar la demanda.

En el fondo, el problema de implementación se explica por la ilusa intención de pensar que Santiago sería la primera ciudad del mundo que podría reformar radicalmente su transporte público sin poner un peso del erario público. El único aspecto positivo de esta crisis es dejar en evidencia el enorme error de este supuesto”.

 

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